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　　20世纪下半叶，标准化思想开始引入西方公共服务领域。标准化方法和技术源自工业企业生产管理，由于生产和提供“公共产品”的公共服务领域与一般工业企业在价值观上存在着本质上的不同，因此标准化在公共服务领域的应用远沒有像在企业管理领域的应用那样普及。上世纪70年代开始，来自经济上的压力对西方政府的公共服务模式提出了挑战，对政府变革的要求越来越强烈。上世纪80年代开始，信息网络技术的发展，对政府的公共服务范围和服务方式提出了新的改革要求，于是许多在企业发展成熟的管理方式开始被广泛引入公共服务领域，其中包括标准化管理的方法和技术。

　　英国的《新公民》从某种意义上可以被看作公共服务标准体系，它也为国外公共服务标准体系研究奠定了基础。英国政府以改进公共服务质量为目的，分别于1991年和1994年颁布了《公民》和《新公民》，确定了公共服务领域的基本原则。以受惠公众为中心，从1991年到1998年，英国陆续颁布了48部，围绕着公众应享受的主要公共服务项目，公开了预期的服务水平。为了确保这些得到落实，英国政府以审计委员会为主体，设计了地方政府绩效指南。2001年，英国政府又通过制定服务指南、绩效评估框架等文件，对地方政府的公共服务进行全面的、统一的评价。之后，美国、印度和新加坡等国家都仿照英国的做法对本国的公共服务项目进行了梳理。

　　按照需求层次、供给过程和供给主体等标准，对公共服务有不同的划分。一是按需求层次划分，将公共服务划分为基本公共服务和非基本公共服务，是各国对公共服务划分的普遍标准，因为基本公共服务往往与公民基本权利联系在一起，是各国公共服务均等化的基本内容。二是按供给过程划分，公共服务标准主要包括最低公共服务标准、转移支付的计算标准、公共服务的全面质量管理标准。最低公共服务标准是各国政府对有关公共服务的最低要求。转移支付的计算标准并不一定是所涉及区域内的基本公共服务要求，而常常是一国公共服务的平均水平，如德国、法国等国家通常将全国平均公共服务的水平作为计算转移支付的标准。全面质量管理标准是各国政府将企业全面质量管理的标准化方法与技术应用于公共服务领域的做法，如加拿大于1994年制定了专门标准——《公共部门组织实施ISO 9000质量管理体系指南》。三是按供给主体划分，国外政府组织中，既有传统意义上的中央、州、市、县等政府组织形式，也有非传统意义上的政府组织形式，如城市经理制、特别区政府等。各类政府组织承担的公共服务各不相同，所遵循的公共服务标准也有较大的差异。

　　国外公共服务标准化主要有两种模式：政府主导型和市场主导型，两者的本质区别取决于公共服务的性质，即如果是提供纯粹公共物品的公共服务，则实行政府主导型标准化模式；倘若是提供准公共物品的公共服务，则实行市场主导型标准化模式。在政府主导型标准化模式下，服务不收取任何费用，完全由政府财政支持，由于这类公共服务沒有引入竞争机制，所以公共服务标准无法由私人部门或第三部门制定，而是由政府完全主导制定。市场主导的标准化模式下多是自愿性公共服务标准，由于市场化公共服务领域存在竞争性，所以这些领域的团体（包括行业协会和企业）为提高市场竞争力，在制定行业或企业标准上具有很强的内在动力。对于市场化的公共服务领域，政府的角色更多的是运用已有标准实施监管，以确保公共服务质量和维护健康的市场秩序。

　　基本公共服务具有基础性和均等性，满足少数特定群体以及较高层次需求的服务并不属于政府公共服务的范畴，因此，各国政府制定的基本公共服务标准是公共服务标准的基础性内容。而满足少数特定群体以及较高层次需求的服务，或者由政府倡导、市场提供，或者是仅仅依靠市场和社会的力量提供。这种市场化的提供机制，也决定了相应的服务标准应该在政府基本公共服务标准的基础上，通过业内自愿、协商的方式确定。因此，政府基本公共服务标准是最低的基础性标准和规范，政府以此来保障全体公民的基本生存和机会均等的权利。

　　一般来说，规范公共服务范围、内容和水平的服务标准，是随着经济社会的发展而不断变化的。相应地，随着信息技术的发展、管理的改进等因素的变化，公共服务的管理方式和业务流程也在不断地改进和优化。因此，政府的公共服务标准历经制（修）定、、实施和改进等环节不断循环，持续完善，呈现出动态发展性的特点。

　　政府公共服务标准化的多样性表现在，一是标准内容上，采取定量指标和定性指标相结合方式。这是公共服务领域标准化区别于工业产品领域标准化的显著特点。对能够量化的内容，如人财物资源的配置、服务网点设置的空间布局、服务办结时间等，往往制定一些定量指标。对难以量化甚至无法量化的内容，如责任意识、管理规范和操作方法等，则采取规范性语言描述加以规范。二是标准表现形式上，采取内部工作文件和外部行业标准相结合方式。对于政府隶属机构直接提供的纯公共服务，往往采用系统内部工作文件方式标准和规范，而对于由市场和社会力量提供的服务，往往采用行业标准等形式加以规范。

　　国外经验表明，政府公共服务标准基本上只是对基础性的、广泛性的基本公共服务制定全国统一的基础规范，这是缩小城乡、区域和群体差距的有效方法。标准内容既涉及公共服务的范围、内容和水平，也涉及公共服务机构的工作流程和服务行为。这一经验对于我国在“十二五”时期加强公共服务体系建设具有非常重要的借鉴意义。具体到人力资源社会保障公共服务领域，当前应尽快制定县级以下就业社会保障公共服务平台资源配置的最低标准，以标准形式将基层公共服务平台的服务场所规模、服务设施配置、服务功能设置、服务人员配备、服务经费保障等内容进一步量化，为各地的人力资源社会保障公共服务体系建设提供指导。

　　国外公共服务标准化的一项主要内容就是在公共服务领域实行全面质量管理，也就是说政府将企业全面质量管理的标准化方法和技术应用于政府公共服务领域。比如，加拿大专门制定了《公共部门组织实施ISO9000质量管理体系指南》。英国政府为了确保《新公民》的具体落实，以审计委员会为主体设计了地方政府绩效指南，又通过制定服务指南、绩效评估框架等文件，对地方政府的公共服务进行全面的统一评价。国内也有一些地区已开始尝试在公共就业服务、社会保险经办管理服务以及技工学校的日常管理中运用全面质量管理的理念、方法和技术，积累了一些经验。因此，我国可以对直接面向社会公众的服务窗口，比如公共就业与人才服务、社会保险经办服务、劳动争议仲裁服务、劳动监察服务等部门，采取政府主导方式引入全面质量管理标准化理念、方法和技术，以促进公共服务能力和服务质量的提高。

　　*基金项目：教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“事业单位分类改革实施战略研究”（编号：12JZD024）；“厦门大学‘985工程’及‘211工程’公共管理重点学科建设项目成果”；国家社会科学基金重点项目“十二五时期公共服务标准化创新机制研究”（编号：10AZD005）

　　作者：卓越，厦门大学公共事务学院副院长、教授、博士生导师 厦门 361005；张世阳，厦门大学公共管理系博士生 厦门 361005；兰丽娟，重庆工商大学财政金融学院教师 重庆 400060

　　[摘 要]国外经验显示，建立整体性管理框架是政府管理创新进入顶层设计的一种重要模式，顶层设计指导未来发展、把握整体方向，公共服务标准化进入顶层设计阶段，一定要在把握服务业标准化无形性、生产和消费的同时性、不可储存性以及不确定性等一般特征的基础上，明确自身的个性特征。为了解决目前公共服务标准化界点勘探的困惑，必须在理念上解决导向上与过程中的公共性问题，解决政府主导性问题，并在规范上考虑因此而引发的经济影响因素、内在动力、协调成本等诸多操作性问题。

　　公共服务标准化在标准化建设、服务型政府建设和规范化建设的合力推进下大步走来。目前，公共服务标准化即将进入顶层设计的新阶段，我们要从战略的高度进行把握和推进。

　　严格意义上的公共服务标准化实践在我国已有4-5年的时间，目前，我国公共服务标准化发展到什么样的水平，需要有一个总体的认识和判断，以便为下一步发展进行路径设计。2010年10月，国家标准化管理委员会（以下简称“国标委”）了《公共服务标准化指南》（征求意见稿），内容包括公共服务标准化的范围、类型、制定、实施以及评价和改进等。这份文献可以看成是在国家层面上为构建公共服务标准化整体性的通用框架做热身准备。

　　公共服务标准化是一种管理创新工具。可以说，公共服务标准化进入到一定的发展阶段，整体性地推出具有前瞻性和指导性的通用框架也是一个国际惯例。从20 世纪 90 年代开始，发达国家开始进行公共服务标准化的实践，1997 年，美国的全国绩效评估委员会牵头制定“服务标准”，出版了史上第一本政府服务标准手册――《顾客至上：服务美国民众的标准》；英国政府推行公共服务承诺制，1997 年确定了公共服务的 9 条原则，各地的公共服务机构针对各自的情况编制了相应的承诺服务标准；2004 年，法国政府公布公共服务质量标准，要求各部门简化行政手续，提高服务质量，为国民提供及时、高效、令人愉快的公共服务。从这个角度进行审视，可以认定公共服务标准化在我国也已经进入从地方政府的积极实践到中央层面的顶层设计阶段。

　　从2012年开始，我国国家层面紧锣密鼓地推出相关政策，说明构建公共服务标准化整体性通用框架的热身准备进入高潮。在较为宏观的背景方面，国家出台了两份纲领性文件。2012年 7月，国务院印发《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，2012年8月，国标委同国家发改委等27个部委制定了《社会管理和公共服务标准化工作“十二五”行动纲要》，特别强调要大力开展公共教育、就业服务、社会保险、基本社会服务、公共医疗卫生、人口计生、公共基础设施管理与服务、公共文化、公共交通、公共安全以及社会公益科技服务等领域的公共服务标准化研究，有针对性地提出了在社会管理和公共服务领域标准化工作的指导思想、工作目标、重点任务和保障措施。在分量上，这两份文件出台，说明了国家层面对公共服务标准化的高度重视；在时间节点上，也印证了我国公共服务标准化已经进入了需要进行顶层设计和总体规划的较为成熟的阶段。在具体操作层面，2012年8月和11月，国标委分别了《政府部门建立和实施质量管理体系指南》征求意见稿和《质量管理体系 地方政府应用GB/T 19001―2008指南》国家标准征求意见稿。前者运用管理单元的控制方法分解政府职责涵盖的各工作事项的内容、程序和要求，其基本内容包括政府部门建立和实施质量管理体系的原则、依据、要求、方法、步骤以及保持质量管理体系持续改进的措施等，目的就是为各级政府部门建立和实施质量管理体系提供一般模式。后者从公共服务领域出发，在阐述GB/T 19000系列标准中的质量管理概念的基础上，主要探索如何将GB/T 19001―2008中规定的质量管理体系要求应用于地方政府的公共服务过程。

　　对近年来我国公共服务标准化的实践进行梳理，大体上可以分为整体性的政府组织标准化建设、窗口部门的行政服务中心标准化建设，基层所站公共服务标准化建设和公共基础设施公共服务标准化建设等。其中，窗口部门的行政服务中心标准化建设进展最为迅速，涉及大部分省市。这一领域的标准化建设也已经开始进入总体规划阶段。2012年10月，由全国服务标准化技术委员会归口、新泰市公共行政服务中心等单位起草的《行政服务标准化工作指南》和《行政服务中心运行规范》两大系列、六项国家标准形成征求意见稿。2013年4月，六项标准顺利通过国标委专家组审定，将在我国所有行政服务中心执行。2013年1月，由全国服务标准化技术委员会归口的《政务服务中心网上服务规范》国家标准形成了征求意见稿。该标准主要规定了政务服务中心网上服务的基本原则、服务内容、提供要求、服务保障和服务改进等内容。这种单兵突进的举措也从一个侧面说明构建总体性框架箭在弦上。

　　在标准化建设的进程中，公共服务标准化由标准化、服务标准化一路发展而来。在标准化这个范畴内三者是同质的，作为一种管理工具，具有共同使用、重复使用、追求最佳秩序的特征。此外，公共服务标准化与服务标准化又具有区别于产品标准化、技术标准化的基本特征，具有服务业的标准化共性特征。

　　质量管理通常依照结果进行判定，具有可见性、恒定性特征的工农业有形产品质量、技术质量最为典型。但是服务是“为了满足顾客需要，由供方凭借体力、智力和技能，借助一定的工具、设施和手段，通过与顾客之间的接触的活动以及供方内部活动所产生的结果”[1]，具有无形性、生产和消费的同时性、不可储存性以及不确定性的特征。因此，服务业标准化最大的特点就是结果导向要与起点导向、过程导向相结合，这也就是一些学者归纳的延展性特征。因为结果本身是不完全确定的，通过起点阶段的资源提供，间接地为结果测定提供帮助，具有比较完善的资源提供机制，可以部分地依此推论将会有一个较为满意的结果。因为结果本身是不完全可以储存的，通过过程阶段的流程和痕迹描述，部分地为结果测定提供依据，具有比较明晰的流程和痕迹规范，可以部分地依此推论将获得较为可靠的质量。

　　服务标准化的这种共性特征对于公共服务标准化的具体实施有直接的影响作用，在公共服务标准化的推进方面尤为明显。相对于有形产品的先生产后消费而言，服务是生产和消费同时进行的过程，服务的生产过程并不是封闭的，公民的满意非常重要。这也就是说，公共服务标准化在为公民直接提供服务的领域，在有公民参与和公民互动的一线部门、窗口部门可以最先进行试行和推广，这也就是为什么各级地方政府的行政服务中心标准化、基层计生服务站标准化、就业服务站标准化等比较容易推行的原因。标准化主要是对重复性工作的统一，因此，在重复性大、可变性小、较具流程性的行业更适合标准化，旅游业和快餐业就是服务标准化的典型行业。同样，在公共服务领域，那些重复性大、流程性强的行业，特别是条条、垂管部门，诸如基层工商所、派出所等，可以最先进行试行和推广公共服务标准化。

　　同时，我们还要看到，公共服务标准化之所以能够从一般的服务标准化中剥离出来，成为一个相对独立的领域，在标准化建设的进程中成为一个相对独立的发展阶段，就是因为公共服务标准化具有不同于一般性的服务标准化的个性特征。公共服务标准化首先是可以辨识的，然后才是可执行的、可持续的和可扩散的。前些年的探索，由于缺乏国家层面公共服务标准化统一体系的指导，一些地方政府主要根据企业质量标准体系要求和GB/T 24421.2服务业组织标准体系进行设计。如陕西省养老保险标准化试点中，根据企业标准化工作要求建立了“三横一纵”的养老保险经办服务标准化体系：“三横”即技术标准体系、服务管理标准体系和工作标准体系。北京东城区在国家级城市公共服务标准化示范区建设中，也是以GB/T 24421.2-2009《服务业组织标准化工作指南 第2部分：标准体系》为依据开展了13个示范项目标准体系建设工作。ISO质量管理体系导入政府管理已有10多年，一度轰轰烈烈，最终成效较为一般。究其原因，就有迁移过程中的适配性问题。ISO质量管理体系是从企业生产管理中提炼出来的质量管理标准，是为适应大型企业流水线式的、稳定的、精确的工作性质而制定的。将产品技术为对象的ISO质量管理体系导入行政服务机构，用企业精神改造政府，就有一个如何与政府的实际工作兼容的问题。前车之鉴，公共服务标准化推进的过程中，更要注意这个问题。

　　应该说，热身中的相关政策文献已经意识到这个问题，并且也在一些地方积极地表现出来。不论是《政府部门建立和实施质量管理体系指南》（征求意见稿）还是《质量管理体系 地方政府应用GB/T 19001―2008指南》（征求意见稿），都在强调要解决两个问题：一是“隔层皮”的问题。将GB/T 19001―2008的技术语言“转化”为政府工作人员更为熟悉的语言，为地方政府提供一个通用的质量管理模式，以便于通过交流，提高整个地方政府社会管理的质量。二是“两层皮”的问题。把GB/T 19001―2008中规定的质量管理体系要求与地方政府的具体实际工作深度融合，切实改进地方政府的工作，推动地方政府的管理水平向更高的层面提升。

　　对《公共服务标准化指南》（征求意见稿）进行分析，目前还看不出设计的个性特征所在。从体系上看，整体框架基本沿用服务业组织标准体系。从基本构成要素来看，具有明显的对应性。大部分的要素只是在原有的服务字眼上，加上“公共”二字。如服务提供规范、服务评价与改进标准、安全与应急标准以及服务保障体系的信息标准等等。有些要素也只是做了个别字词的调整，无关大碍。如服务通用基础标准体系改为公共服务基础标准，服务保障标准体系的人力资源标准改为公共服务人员资格标准，服务质量控制规范改为公共服务质量标准，如此等等。

　　实际上，即使是原有的框架体系，按照严格的格式规范要求，也需要进一步推敲。热身中的通用框架设计也没有对此进行完善。以《行政服务标准化工作指南 第2 部分：标准体系与编制规则》国家标准为例，行政服务提供标准体系的结构包括行政服务提供规范、行政服务过程控制规范、行政服务评价与改进标准。这里，存在种属概念重合的问题，作为一级标题的提供标准和作为二级标题的提供规范实际上是重复的，同语反复，逻辑不严密。一种较为可行的修正方式是在“行政服务提供规范”这一术语当中添加定语，进而缩小外延，使得标准体系结构更为严谨。

　　在高层即将推出公共服务标准化通用框架的前序阶段，设计过程要反复推敲、充分酝酿。笔者认为，至少要在理念上解决公共性和政府主导性这两个基本问题，在规范上要考虑因此而引发的诸多操作性问题。

　　政府代表社会履行公共职能，为社会提供公共产品。公共服务涉及到社会制度、经济发展、文化背景等综合因素，公共服务标准化区别于一般性的服务标准化，最重要的就是公共性问题。

　　首先，在导向上，公共服务标准化更注重公平、正义等价值理性的因素。公平是一个相对的概念，作为公共服务领域的公平，应该是尽可能使得受益群体最大化，受益对象利益最大化。

　　任何一个企业，都必须担当社会责任，必须讲究顾客回应。但企业本质上是一个盈利性组织，企业通过市场机制提供服务，是为了追求自身利润最大化。企业运用标准化的管理方法，直接体现的是工具理性。企业通过标准化改进服务流程，统一服务标准，提高服务效率和质量，进行成本管控，提升盈利空间。为了实现盈利目标，为了满足日益多样化的顾客需求以及应对激烈的行业竞争，企业会将标准化和个性化相结合，细分市场，为顾客提供标准化的个。企业会根据市场需求提供不同层次的标准水平，不仅满足一般的服务需求，而且为特定群体提供高层次需求。标准化本身属于技术范畴，但在公共服务领域，随着公共行政从现代性向后现代性的过渡，公共服务标准化必须同时兼顾工具理性与价值理性，要将价值理性作为公共服务的永恒主题，要体现对公平、责任与回应性等价值理性的关注。目前，在我国经济发展水平和政府服务能力还有待提高的情况下，公共服务标准化的领域必须侧重满足人们基本需要的基本公共服务领域，标准水平还比较低，具有基础性的特点。公共服务标准化建设应该以公共服务均等化作为基本目标，可以减少公共服务的地域、人群、性别等的分配差异。通过公共服务标准化建设促进实现社会公平正义。

　　以绩效合同标准为例，随着社会分工的细化、核心竞争力的凸显和信息化的应用，服务外包已经成为现代服务业的一种新业态，“即企业将信息服务、应用管理和商业流程等业务外包给企业外第三方服务提供者，以降低成本、优化产业链、提升企业核心竞争力”。[2]在服务供应链管理环境下，服务企业积极与上游的功能型服务提供商、下游的客户密切协作，而合同管理就是联系彼此的纽带。合同管理标准主要是指服务业组织将顾客需求形成文件或口头协议，达成一致并组织实施整个过程的相关标准，包括采购合同、信贷合同、租赁合同、劳务输出合同和服务提供合同等。在公共服务领域，随着政府治理和改革浪潮的兴起，以传统的等级式官僚体制为组织载体的公共服务提供形式逐渐走向网络化治理，政府绩效合同也进入公共部门。“政府绩效合同是指政府在内部要素及外部公共关系处理过程中利用合同化的管理模式对相关的绩效做出的合同规范，以达到公共管理和提供公共服务的目的。”[3]公共服务绩效合同管理与一般的企业合同管理的区别不仅在于主体不同，关键在于目标导向的不同。企业追求自身利益最大化，合同标准体现了对经济效率的追求。而公共服务绩效合同标准要遵从工具和价值的双导效应，不单关注经济、效率，更要在合同要素中渗透对公平、正义、效益等价值标准的追求。如政府与社区医疗机构签订医疗服务供给合同，合同框架要从公众所享受的福利角度出发，考虑到社区居民的就诊行为是否有所改善、是否享有公平就诊机会，社区医疗机构的技术及硬软件是否能满足当地社区居民的要求，从公平、服务、责任性等角度较为全面地反映合同的履行绩效。在这个框架下，具体制定医护人员态度、病人就诊满意度、社区居民就诊意愿百分比、医疗费用合理度等合同标准。

　　其次，在过程中，公共服务标准化更加需要公开与参与。标准化的过程就是一个公开与参与的过程。标准的制定需要广泛征求主体和对象各方的意见，反复磋商、认真讨论。在组织实施过程中，需要动员宣传、理念导入和试点推行。比较而言，公共服务标准化比一般标准化需要更加广泛的公开与参与。

　　以信息化标准为例，根据《服务业组织标准化》和《公共服务标准化指南》信息标准分类，从信息化功能角度，可以将服务信息化标准分为信息应用标准化和信息管理标准。无论是计算机技术领域的标准化，还是信息采集、处理、使用和管理的标准化，信息公开一定是核心内容。在服务群体上，服务企业信息公开的主要对象是其产品的消费者，具有群体性，信息公开的程度取决于企业对产品和企业形象的宣传力度，因此，企业信息公开标准程度差异性大。在服务企业的信息管理标准上，主要是重视信息采集和标准，比较缺少信息互动的要求。而公共服务信息公开的主要对象是社会公众，其内容涉及到与公众生活各方面息息相关的领域，是公众行使对公共部门履行职能知情权的表现。正如王锡锌指出，“在当代政府的行政过程中，政府具有极为广泛的管理和服务性职能，与这些职能相对应，政府通过运用行政权力和公共资源收集、处理、保有了大量的信息，这些信息本质上是‘公共财产’。如果政府垄断这些信息，就必然加剧政府和公众之间的‘信息不对称’，使公众失去有效参与行政过程的能力。在这个意义上，完全可以说，‘知情权’是公众‘参与权’的前提。”[4]公共服务信息公开是公共部门合法性和民主社会的必然要求，也是建设阳光政府和透明政府的现实需要。因此，公共服务信息化标准更加重视信息公开、阳光政务，包括信息公开的时效性、真实性、权威性和全面性，以减少公共服务质量信息在供求双方的不对称，达到管理过程和结果的可控性和可测性。在参与方面，政府期望公众通过门户网站、互动热线、电子邮件等进行政策咨询和政策参与，打造“开放政府”和“积极服务型政府”。

　　再以安全与应急管理为例，我国正处于经济社会发展的转型变革期，社会环境中的不确定因素增加，使公共危机管理已成为政府的重要职能，公共危机的处理能力已经成为政府能力的重要指标。相对于企业危机管理，公共危机管理更具有多元参与的开放性。企业具有产品差异大、顾客群体细化和组织分散性的特点，企业危机的危害范围相对较小，具有区域性和行业性。而公共危机的作用对象是社会大众，波及面广，可以在短时间产生巨大危害。企业追求自身经济效益最大化，与其他企业更多的是竞争关系，在企业危机爆发时，除非面临收购和兼并，一般不太容易得到其他企业和社会公众的援助。因此，企业危机管理主要是自身的管理，其标准化涉及面也主要是企业内部进行危机处理的标准化，具有内部性。而公共危机面向社会公众，具有共同利益，当危机发生时，除了政府利用权威进行资源调配外，企业、非政府组织、海外人士、普通公民都将参与到公共危机的应对中。在参与的过程需要更多的公开，以便了解配置、协调利益。

　　在服务标准化运行模式的分类上，有学者认为：“比较典型的是把技术标准化模式分为三类，即市场化模式、政府主导模式以及在此基础上形成的混合模式。”[5]一般性的服务标准化运行主要是在国家标准化管理机构的政策指导下进行，标准的具体组织实施大都由企业内部自身运作。与之相比，公共服务标准化的运行模式具有明显的政府主导特征，《公共服务标准化指南》（征求意见稿）明确指出“公共服务标准化工作应充分发挥政府主导作用，根据各级公共财政的现实以及公众需求，统一规划，分步实施”。

　　有学者分析，这个特征主要与现阶段公共服务提供方式、提供水平有关。从理论上说，随着社会治理网络的形成，根据不同公共服务项目的性质和特点，可以采用不同的供给模式，实现公共服务供给主体的多元化。在操作层面上，“供给组织主要可以有三个方面：对那些不具备规模经济特征、进入门槛比较低的公共服务项目，逐步向民营企业和民间组织开放；对那些规模经济特征明显、进入门槛较高的公共服务项目，主要引入市场机制，加强公共部门内部的竞争；对仍要依靠公共部门来提供的公共服务，如基础教育、卫生防疫等重大项目，要加强监管，保障公正，努力降低成本，提高效率。”[6] 由于我国公共服务供给能力还比较低，主要集中在基本公共服务领域，是纯公共物品，存在着严重的市场失灵，必须采取政府提供的模式，因此，从整体上说，我国的公共服务标准化采取的是以政府为主导的运行模式，带有强烈的官方色彩。在进一步的通用框架设计中，我们必须认真思考政府主导的公共服务标准化可能的影响因素。

　　首先，地区经济社会的发达程度直接影响公共服务标准化的发展程度。企业服务标准化的资金来源主要是企业自身，摊入企业成本，而“政府体现和行使的是公共权力，公共资源则是由国家所有的各种资源和资金。如果一个社会生产过程有政府以某种方式的介入，如财政资金、产权或特许等，并在某种程度上贯彻着国家意志，那么就属于公共服务”。[7]也就是说，公共财政是公共服务标准化的财力保障，各地公共财政状况直接影响到公共服务标准化的制定和组织实施。

　　经济发达、财政充裕的地方，可以制定更高的公共服务标准；经济欠发达、财政贫乏的地方，公共服务标准化程度相应就低。

　　其次，公共服务标准化存在内在动力不足的局限。如前所述，一般性的服务标准化领域大多数属于市场运作，企业面临优胜劣汰的竞争环境，具有管理变革的内在驱动力。企业实施服务标准化，可以提高服务质量，降低服务成本。“通过服务和管理的全面标准化，实现服务模式的复制和服务品牌的扩张，完成从价格竞争到以质量、品牌、规模为核心竞争的飞跃。”[8]通过人力资源标准化建设上，共享优秀员工的工作经验，可以降低员工培训成本；通过过程服务标准化建设，准确描述服务流程和服务规格，可以提高服务质量的稳定性和服务效率；通过质量评估标准化建设，扩大“星级”“特许”等标准化外在标识，可以提高服务企业的市场认知度和品牌认可度，扩大市场份额。因此，通过起点、过程、结果的标准化建设，建立品牌、规范流程，降低成本、提高服务质量，可以给企业直接带来盈利空间，企业有内在动力参与到标准化工作的研制和实践中。以肯德基为例，通过品牌标准化、服务标准化、质量控制标准化、运营管理标准化、员工培训标准化以及特许经营标准化，肯德基成为在中国发展最快的快餐品牌，短短二十几年就发展了3000多家门店，成为快餐行业的巨头。相对企业而言，公共部门具有对公共权力的垄断性掌控，缺少外部竞争者，先天缺乏管理变革的内部驱动力。在客观层面上，公共部门普遍存在职能交叉、职责不清、工作量化程度低以及工作效果不明晰等问题，同样是服务标准，相对于企业，公共服务标准化的效果比较难衡量。在主观层面上，鉴于公共部门的封闭性大、流动性低等特征，机构人员提高服务效率和质量的动力不足。公共部门的工资福利和升迁涉及到各种复杂因素，与公共服务标准化的过程与效果不具有直接相关性。在现阶段，各地对公共服务标准化的认识大多还是停留在理念宣传和研究工作上，还没有进入实质性的操作阶段，总体上比较缺乏推进的动力机制。

　　再次，实施公共服务标准化需要更大的协调成本。在标准化组织协调上，企业服务标准化属于内部管理的一部分，涉及部门比较单一，部门间权责关系比较清楚，协调成本较小。在公共服务领域，理论与现实的矛盾，“三定”方案中各个部门、各个岗位的职能定位、明确分工与实际工作中各个领域、各个部门之间界限模糊、职能交叉的矛盾始终存在。从管理的角度看，公共服务标准化通过岗位职能界定，工作流程梳理和质量结果监控等逐层展开，实际上也就是一个职能转变、流程再造和绩效改进的过程，需要和理论上的“三定”方案、现实中工作状况进行比对，和各个部门、各个岗位进行沟通，需要大量的协调成本。从政治的角度看，这样一个展开无缝隙对接过程，实际上涉及到部门权责的分割和利益的再分配，必然触碰到某些部门利益，会增加标准化的协调成本。正如李晓林所说，“按照服务事项构建标准体系只是理想的设计，实际操作中因标准体系的实施必须落实到具体管理权限的服务组织，如果体系跨越的组织机构过多，协调工作压力会很大，可操作性和实效会很差，这是按事项编制标准体系特别需要关注的问题。” [9]就以公共服务信息化标准为例，企业的信息化涉及的部门主要是公司内部，职责划分比较明晰，跨部门的合作比较容易协调。我国的公共服务信息化建设主要由专项业务信息化和综合公共服务信息化两方面组成。推行信息化的标准建设，这两个层次都有协调成本的问题。前者可能出于部门利益，固守信息孤岛，不愿意信息共享和标准兼容；后者涉及到跨层级联动和跨部门合作，常常出现由政出多门、权责不清导致的信息混乱，一些地方行政服务中心建设就遇到类似问题。

　　[1]柳成洋.服务标准化导论[M].北京：中国标准出版社，2009.4.

　　[2]刘伟华.刘希龙.服务供应链管理[M].北京：中国物资出版社，2009. 40.

　　[3]卓越.政府绩效管理概论[M].北京：清华大学出版社，2007.151.

　　[4]王锡锌.公众参与和行政过程：一个理念和制度分析的框架[M].北京：中国民主法制出版社，2007. 115.

　　[5]郝素利，李上，丁日佳.公共服务标准化的国内外比较及对策研究[J].商业时代，2011（6）.

　　[6]石国亮.服务型政府 中国政府治理新思维[M].北京：研究出版社，2008. 230.

　　[7]李上.公共服务标准化体系及评价模型研究[D].中国矿业大学博士学位论文，2010.

　　[8]张明兰，王晓燕.服务标准化的特征和对策研究[J].上海标准化，2009（11）.

　　[9]李晓林.从城市公共服务标准化实践看GB/T24421.2的适用性[J].标准科学，2010（12）.

　　在《十一五规划纲要》中，基本公共服务均等化是作为财政体系建设任务提出的，它需要通过完善中央和省级政府的财政转移支付制度，理顺省级以下财政管理体制中逐步实现。按照《十一五规划纲要》，基本公共服务均等化是财政体系建设和财政转移支付制度完善的结果和目标。

　　《六中全会决定》对实现基本公共服务均等化做了更详尽的阐述。有关基本公共服务均等化论述至少包含以下几点信息：第一，实现基本公共服务均等化是完善公共财政体制目标之一；第二，要通过税制改革、加大转移支付力度和促进转移支付制度规范化、制度化、法制化来完善公共财政体制；第三，当前我国的公共服务包括教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安；第四，增强公共产品和公共服务供给能力需要通过加大财政投资规模来实现；第五，增强地方政府提供公共服务的能力，地方政府在提供公共服务中应该发挥更加重要的作用。

　　同样，《六中全会决定》给我们留下了进一步研究和探索基本公共服务均等化的空间。第一，我国将建设一个什么样的财政能力均等化体制来确保基本公共服务均等化？因为根据国际经验，基本公共服务均等化的基础和基本实现手段是财政能力均等化，而且各个国家在实现基本公共服务均等化过程中采取的财政体制也是不一样的，如财政能力均等化、税收均等化、财政需求均等化、等等。基本公共服务均等化通常通过财政能力均等化来实现。第二，当前我国的教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等公共服务中最基本的公共服务是什么？哪些是当前必须实现均等化？第三，在这些公共服务中，应当选择哪些作为最基本公共服务？中央政府实施财政转移支付的依据和模式是什么？第四，在基本公共服务提供中，中央政府和地方政府的分工是什么？是否可以理解地方政府更具有公共服务的提供能力，因为他们更直接、更理解居民需求，中央政府主要负担转移支付，或建立均等化的项目基金来帮助实现公共服务均等化？

　　我们可以把以财政均等化为核心的均等化视为一个专门的问题，进行有关财政体制建设的研究。把基本公共服务均等化（“全体人民的对基本公共服务的可及性”）视为另外一个专门问题，进行其范围和标准的研究。换句话说，我们除考虑财政体制建设外，要实现基本公共服务均等化，还需要进一步研究两个问题：我国现阶段的基本公共服务到底有哪些？这些基本公共服务的全国最低标准是什么？

　　加拿大是世界上实施均等化最早的国家之一，也是目前世界公认的和典型的均等化国家之一。在加拿大，不管人们居住在哪里，都可以享受联邦政府的均等化项目。按照加拿大有关法律，省级政府要承担本省的教育、卫生和社会服务等基本公共服务的供给。20世纪30年代世界经济大萧条时期，经济危机导致加拿大一些省份陷入财政困境，使它们没有足够的税收来源确保提供这些基本公共服务。加拿大联邦政府从20世纪30年代开始对那些没有能力为本省居民提供基本公共服务的省份给予财政援助，确保全国的基本公共服务均等化，1957年，联邦政府建立了财政均等化项目，1982年将其纳入宪法。加拿大宪法中的有关均等化条款包括： “（1）在不改变联邦议会和各省议会权力以及在他们的所有权力得到尊重的前提下，议会和立法机构将与加拿大联邦政府、各省政府一道承诺：促进加拿大居民福祉机会平等；通过经济发展减少机会差别；为所有加拿大居民提供品质适度的基本公共服务。（2）加拿大议会和联邦政府承诺：在可比较的相等税负前提下，确保各省财政均等化，使之有足够的财政收入来提供品质适度的基本公共服务。”加拿大宪法提出的均等化包括三层含义：居民福祉机会平等；通过经济发展减少机会差别；所有加拿大居民享有品质适度的基本公共服务。有人把这三个方面称为均等化体系。为了建立这个体系，加拿大宪法承诺确保各省财政均等化。均等化的标准是财政收入水平，通过人均加元衡量。联邦政府计量各省和地方政府筹资状况和提供基本公共服务的能力，包括各省的30多个不同的财政收入来源，如所得税、销售税、财产税以及经营税，等等。根据平均水平，对财政收入低的省份进行转移支付。除了财政均等化，加拿大也为基本公共服务建立国家标准，确定各省公共服务可比较性和平均水平，使居民可以在国内流动，包括跨省流动，甚至跨省分享财富，加强加拿大居民的国家认同。

　　20世纪上半叶开始，世界上许多国家开展了均等化体系建设的探索。在德国，均等化包括国家均等化和区域均等化，对于国家意义上的均等化，人们把其称为“全国一致的生活标准”。在瑞士，均等化不是一个很强的理念，其目标不是保证所有的州的财政收入均等，但它通过税负缩小区域间的差别。德国在本质上希望生活水平一致，而瑞士希望区域多元化，他们也考虑各州的财政需求，反映不同州的需求、成本、服务（由于社会、人口和地理因素不同导致的）等。在保加利亚，均等化的计量依赖服务的分类。保加利亚把公共服务分为强制性的服务和地方选择。根据保加利亚有关法律，必须建立和计量基本公共服务领域的服务标准，例如，在教育领域，国家依据学生的数量、班级的规模和教师与学生的比例提供均等化资金。澳大利亚的转移支付基于联邦基金委员会提供的建议。联邦基金委员会的建议又是基于财政均等化的原则，这个原则是：每个州必须具有提供符合本州特点的、平均标准的公共服务的能力。印度尼西亚属于以实现全国最低标准为目标的均等化模式，它比较成功的是两个专门向地方政府转移支付的项目，一个区/城镇道路改进项目，转移支付的标准包括道路长度、路况、密度和单位成本，另外一个是小学教育，转移支付的标准包括：7―12岁学龄儿童、学校设施配置。

　　确定我国现阶段基本公共服务必须基于三个原则：现实性原则、国际性原则和法制化原则。

　　从现实性原则来看，当前我国面临的突出问题是，就业继续处于高压状态，社会保障不完善，收入分配差距不断拉大，社会事业基础设施薄弱，教育普及和劳动力受教育程度偏低，公共卫生体系不健全，精神文化生活不够丰富，城乡发展和地区发展不平衡，特别是农村社会事业落后，“两基”目标尚未实现，基层医疗卫生基础薄弱，文化体育设施十分匮乏。我国公共服务产品分配严重不均衡。在公共服务总量不足的情况下，公共服务的分配也存在失衡问题。广大不能充分享受基本的公共服务，与强势群体享受的公共服务存在着相当大的反差。而“看病难、住房难、上学难”被社会认为是人民群众最关心、最直接、最现实的问题。

　　从国际性原则看，不同的国家对于基本公共服务的内容在不同历史阶段的界定也是不一样的。例如，加拿大把教育、医疗卫生和社会服务（主要是社会福利）作为联邦政府财政均等化的主要项目。印度尼西亚把初等教育和公路设施列为政府财政均等化的内容。巴西把医疗卫生列为转移支付。哥伦比亚和智利把教育列为转移支付。智利实行教育券政策。美国的一些州也采取类似措施，如密西根。限于资源和缺乏集中的财政，巴西的公共服务主要集中在教育和医疗卫生。在联合国的文件中，基本公共服务包括，清洁水、卫生设施、教育、医疗卫生和住房。联合国儿童基金会和联合国开发计划署在南非把基本教育（学前和小学教育）和初级医疗定义为基本社会服务，同时也讨论了饮用水、卫生设施、营养、社会福利和公共工作项目，把它们部分地作为基本社会服务。教育、医疗卫生、社会服务、基础设施是各国普遍或者是比较公认的基本公共服务。

　　从法制化原则看，很多国家把提供基本公共服务纳入国家法律，与公民的基本权利联系在一起。澳大利亚是依据澳大利亚联邦法的。意大利1948年的宪法规定了政府间的财政关系。在加拿大、德国、瑞士和意大利是宪法。例如，均等化是加拿大联邦主义的基本原则，加强均等化将加强省级政府和联邦政府的能力，是联邦政府的基础。一个承诺全面医疗卫生的社会也必须承诺全民教育。对基本公共服务的投资实际上是经济福祉的投资，也是生产力资源得以持续的前提。均等化就是为了支撑这个目标。

　　《中华人民共和国宪法》第二章关于“公民的基本权利和义务”规定：“中华人民共和国公民有劳动的权利和义务”（第四十二条），“国家通过各种途径，创造劳动就业条件，加强劳动保护，改善劳动条件，并在发展生产的基础上，提高劳动报酬和福利待遇”，“劳动是一切有劳动能力的公民的光荣职责”。“国家对就业前的公民进行必要的劳动就业训练”。“国家依照法律规定实行企业事业组织的职工和国家机关工作人员的退休制度。退休人员的生活受到国家和社会的保障”。（第四十四条）“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业”。“国家和社会保障残废军人的生活，抚恤烈士家属，优待军人家属。”“国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。”（第四十五条）。“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。”（第四十六条）。根据我国宪法，与我国公民的基本权利相联系的基本公共服务至少应当包括就业培训、养老保障、医疗保障、社会救济、教育。

　　关键词：社会体制，公共领域投资体制，公共政策，社会管理，体制改革，财政体制

　　公共领域的投资体制改革是自1978年我国启动体制改革以来剩余的几个关键领域的重点改革之一，必须给予高度重视。因为公共领域的投资体制改革直接关系到社会组织的发育、社会体制的完善和公民社会的形成，更关系到作为社会主义事业四位一体总体布局之一的社会建设目标能否顺利实现。

　　我国目前社会体制建设的特点与发展的阶段性有关。本文认为公共领域的投资体制改革是社会体制改革的切入点。在这里，所谓公共领域，是指必须由公共财政负担的领域，或者叫基本公共服务领域，它也是社会建设的基础性工作。现阶段的基本公共服务应当是指在我国社会主义市场经济基本框架已经初步建立但还需继续完善条件下，政府为实现社会公平和公正，通过完善财政体制和提供财政保障来使不同地区居民有机会、有能力、有权利接受主要公共服务，包括医疗卫生（或者叫公共卫生和基本医疗）、基本教育（义务教育）、社会救助与社会福利、就业服务、养老保险，以及保障性住宅。基本公共服务是政府的基本责任，是公民的基本权利，它体现了发展的社会属性，所以我们说它是社会建设的基础。对于那些公益性弱，可以由市场介入的公共服务，我们暂且将其视为市场领域的问题，本文不予讨论。

　　我国公共领域投资体制的问题主要表现在两个关系的处理上，一是政府间关系，即中央政府和地方政府以及地方政府之间的关系，二是政府与社会的关系。我们把前者认定为宏观体制问题，把后者视为微观体制问题，因为后者基本集中在服务供给的末端。

　　按照国际上的划分，中国应该是一个单一制国家。当今世界上的许多国家，如英国、瑞典、以色列、埃及、加纳和菲律宾也都实行单一性的政府体制。在单一制国家中，中央政府扮演最终权威的角色。在联邦制国家中，权威是在联邦政府和选区政府之间进行分配。在职权领域内，每个政府在理论上都是至高无上的。不论是单一制国家还是联邦制国家都要处理政府间关系，特别是政府间的财政关系。而且，这种关系非常复杂，在不同的阶段有不同的特点。以美国为例，自内战以来，美国联邦主义的演变至少经历了三个阶段：二元联邦主义、合作联邦主义和新联邦主义。在二元联邦主义中，州和联邦政府在各自范围内的权力是至高无上的。在联邦制国家，联邦政府与地方政府的关系之一是分权问题。我们把责任划分和责任明晰作为单一制国家中央政府和地方政府的关系特征之一。

　　从总体上看，我国目前在社会体制建设上面临的问题之一是，中央政府的社会建设目标由于与地方政府实行财政分权，以及双方责任划分不清晰而难以顺利实现。甚至在很多情况下，中央政府的社会政策直接变成了地方政府的社会政策，如基本公共服务均等化。1998年，中央政府正式提出“公共财政”的理念，并把其作为财政体制改革的目标。这意味着在政府与市场的关系上，政府要把关注点放在具有公共风险的领域，从其他不该介入的领域坚决退出；在与公众的关系上，要真正体现以人为本，把公共服务和社会管理作为要务。至此，围绕着公共财政体制目标，政府对财政体制进行了一系列的改革，包括清费正税、取消农业税、预算管理体制改革、财政支出结构调整、新一轮税制改革等等。尽管改革开放以来，财税体制几经改革，但距公共财政的目标还相差甚远。主要表现在中央财政收入占整个国家财政收入的比重在不断上升，但是中央财政支出的比例却在不断下降，形成非对称性财政分权的格局（见表1）。

　　[@图头@]表1：2004年全国主要支出大类占预算支出的比重及中央和地方政府分摊比例

　　从义务教育为例。从对云南省调研的情况看，义务教育实施过程中各地财力差异很大，而且由于标准等问题，经济富裕的地区反而得到的转移支付更多。另外，教科书费用由中央财政解决，但是中小学的教学辅导书很多，一般在53元到63元之间，是由个人支付的，贫困家庭很难负担。据调查，“我国的义务教育经费78%由乡镇政府负担，9%左右由县财政负担，省负担11%，中央财政负担不足2%。”①我国完全落实各级政府对义务教育特别是对农村义务教育的投入责任存在诸多困难，处理目前的义务教育“欠债”问题既困难又复杂，家庭贫困学生的资助工作十分艰巨。

　　再看公共卫生和基本医疗，我国在公共卫生和基本医疗领域投入体制还是多元化的，城乡体制分割非常严重。在农村新型合作医疗制度的实施中，对中西部地区中央政府采取转移支付方式给予支持，东部发达地区主要靠地方力量，包括过去几年推行的公共卫生建设也主要采用这种模式（见表2）。“预算内公共卫生支出，中央政府仅占卫生预算支出的2%，其他均为地方政府支出，而地方政府，县、乡共支出了预算的55%～60%。②根据国际经验，类似义务教育、公共卫生这样的基本公共服务在许多国家是由中央政府（联邦）或省政府支出的。另外，在我国基层政府没有税收立法权、没有举债权，没有独立的主体税种，掌握的财政资源有限，其财力与事权不匹配。

　　[@图头@]表2：2004－2006年北京新型农村合作医疗筹资情况（%）

　　还有社会福利和社会救助，这方面的公共财政责任在实践中采取了责任分解、分级负担的做法。由于中央与地方事权、责任、财权划分尚不规范，作为基本公共服务范畴的社会福利和社会救助费的支出，在体制上还存在突出问题。昆明市的社会福利和社会救助实行财政分级承包。区级社会福利和社会救助以区财政为主，市财政适当补贴。实际情况是，一般的区财政很难承担，最终造成标准低、覆盖面窄。昆明在云南属发达地区，一般地区就更难说了。黑龙江省80%的县依靠国家和省财政转移支付。农村最低保障工作，尽管省财政尽了很大努力，给予了78.5%的资金补助，但是仍然有贫困县市需要自行匹配的资金，无法落实。救灾方面，黑龙江目前的救灾资金主要用于灾民的口粮救济。国家每年拨给黑龙江省救灾资金在1亿元左右，需政府救济粮人口按300万计算，平均每个灾民实际得到救济33元，基本口粮的保障都十分困难，再加上蔬菜等生活副食的支出，灾害救济金更显得捉襟见肘。2007年以来居民消费价格水平不断上涨，贫困居民的生活压力持续增加。每年国家拨付的恢复重建资金十分有限，补助标准经历了从300元到600元的漫长历程，到近期才提高到每间房子补助1500元的标准。近些年来，虽然中央财政转移支付的力度比较大，对弥补地方的社会福利和社会救助费缺口起到了重要作用。但是实践中也确实存在一些问题。例如，转移支付缺乏严格的规范、制度设计和执行标准。中央财政的转移支付不全面、结构不合理，特别是在农村社会救助制度、农村社区建设等项目上，中央财政没有做出合理和适量的财力转移。

　　关于基本养老保险，我国现行的养老保障体制是建立在城乡二元社会结构、二元经济结构、公共财政面向城市基础之上的，这种模式对我国体制建设形成了严重制约。第一，现有农村老年群体，保障水平低，容易形成一个庞大的老年贫困群体。第二，城镇化进程加速，失地农民数量增加，农村传统的养老保障模式受到挑战。调查发现，即使像北京这样经济发达的地区，尽管政府对市、区县两级财政每年给每个参保农民的补贴为50～70元，但是仍不能达到全市农村养老保险的基本公平。与农民工面临的问题基本相同，失地农民存在的问题是：我国城镇基本养老保险制度规定，养老保险缴费必须满15年才有领取基本养老金的资格，大多数地区还没有出台相应政策，致使45岁以上的失地农民不能投保，这意味着城市养老保险制度对这些失地农民关上了养老保障大门。

　　OECD的研究报告指出，从支出责任看，中国的财政体制是高度分权化的，但财政收入比财政支出分权程度低得多，地方政府没有确定税率的自，以获得收入来满足当地的支出需要。由此形成的地方财政支出责任和税收收入的缺口需要存在一个大规模的财政转移支付制度。此外，现行体制内存在的逆向激励也扭曲了地方政府财政支出结构。因此，现行的财政体制在公平和效率方面都需要改进。这是全部财政问题的根本问题之一。我国目前公共领域投资体制面临的问题还有，中央各部委在提供公共服务的过程中，重投资轻规划，尤其缺乏基本公共服务的设施标准、人均财政支付能力标准的研究和制定，致使规划目标不明确、不准确，实施措施不具体，可操作性差。

　　许多国家的政府都是通过非营利组织向社会递送公共服务，充分发挥非营利组织在公共服务中的作用。改革开放以来，我国民间组织发展迅速。据民政部统计，截至2006年底，全国注册登记的社会团体为19.2万个，民办非企业单位为16.1万个。但是，从现状来看，无论是人们的观念，还是社会组织数量、规模，以及更为重要的其整体的能力和作用，都还跟不上市场经济发展的需要。大多数现有的非营利组织，特别是社团存在以下一些问题：（1）官办和行政色彩太浓，缺乏应有的民间性、自治性、自愿性和自主性，创新精神和开拓性不足，不少组织以营利为目的；（2）自律机制不够健全，对于非营利组织所应具备的透明度、公信度和良好行为准则，许多组织还不甚了解；（3）人员年龄老化、观念老化、知识结构老化，运作方式不能适应市场化的环境和社会治理方式；（4）结构失衡。真正能适应环境，及时回应和满足民间需求，又能充分利用社会资源和民间资源的非营利机构和组织所占比重太小。

　　我们目前还没有政府支持社会组织参与基本公共服务的确切统计数据。从民政事业的支出中也很难看出政府有购买公共服务的款项（见表3）。从调研情况看，各级政府通过社会组织提供公共服务的情况还不普遍，只有个别地区的个别组织得到本地政府的财政支持。目前我国社区建设资金还是比较缺乏的。根据2005年民政部的百城（区）社区建设抽样调查和社区建设问题专题调研，2004年，被调查的235个社区中，27.66%的总收入在1万元以下，1～8万元的占31.91%，13.62%在8万元以上，有26.81%的社区未填。这些有资金的社区其收入主要来源于政府拨款。调查表明，政府每年拨款在5000元以下的社区占28.09%，5000元到15000元之间的占13.62%，25.96%的社区可以得到15000元以上的政府拨款，有33.19%的社区未填。社区尚且如此，更不用说社会组织了。

　　[@图头@]表3：2000－2005年我国民政事业费支出明细（单位：亿元）

　　我国社会体制改革的基本思路可以这样确定：在宏观体制上，改革和完善政府间关系，培育地方政府作为公共服务的直接管理者、提供者角色；在微观体制上，发育和壮大社会组织，培育社会组织的公共服务供给者角色，从中央到地方，从政府到社会，形成一个基本公共服务供给的体系，一种合理的社会体制安排。

　　在中国这样的单一制国家，人口众多，五级政府施政，由哪一级政府提供基本公共服务最有效、最合理？能否采取不同层级的政府提供不同类型的基本公共服务模式？这是一个值得深入研究的问题，第一，是否可以由中央政府来制定基本公共服务的标准、财政体制及转移体制框架。第二，是否由省级政府负责国家基本公共服务政策的监督、执行和评估。基本公共服务均等化的实施标准和评估指标体系由中央政府统一制定。第三，是否由地方政府，主要是县级政府负责基本公共服务的提供。

　　随着我国基本公共服务领域规范化建设的不断进步，基本公共服务的政府财政责任，应该逐步走向地方政府主导、中央政府通过转移支付促进均等化的责任分担模式。由于基本公共服务在许多领域本质上属于地方性公共产品，地方政府财政应承担支出的主导责任，中央财政具有在全国范围内进行收入分配调节和实现公共服务均等化的职责。

　　政府间转移支付的指导思想，应当是通过实现财政能力均等化来实现基本公共服务均等化，要逐步建立和完善以实现基本公共服务均等化为目标的财政转移支付体制。中央政府的相关部门应当从负责提供公共服务的支出，转向全国基本公共服务的规划、指导、政策和监督。根据规划和标准，国家有关部门建立和完善专项转移支付制度和机制。中央政府应当就基本公共服务制定和完善各类标准，并对贫困地区进行无条件转移支付，提高弱势地区的财政收入能力，以及低收入阶层享受基本公共服务的水平。

　　科学划分基本公共服务中中央与地方的事权要遵循实践和理论两条原则，一是应从有利于建立中央对地方有效调控的角度出发，尽可能调动作为提供公共服务方的地方政府的积极性；二是依据公共需要与公共产品的层次性理论分别界定各级政府对基本公共服务的事权。根据上述原则，应该建立有权威的、能对基本公共服务发展进程实施有效领导的中央政府相关部门，把属于全国性和跨省级行政区域的基本公共服务，划归中央政府的事权范围，把属于本行政区域的地方性基本公共服务，交由地方政府管理。对于各级政府的共有事权，尤其是基本公共服务领域内的共有事权，应按照项目分级管理和费用分级负担的原则进行合理划分。在相应的支出责任上，必须明确划分中央财政的固有支出与地方政府的固有支出；必须依法确定中央政府与地方政府间共同事务的费用分摊的计算方法、原则和比例。

　　由于基本公共服务在财力分担上涉及到不同层级政府的具体出资问题，政府间财政转移支付制度，就成为从公共财政角度研究基本公共服务制度的重要方面。尽管1994年以来确立并实行的政府间财政转移支付制度在公共服务均等化方面起到了重要作用，但当前的一些转移支付形式具有原体制遗留的成分，办法还不尽合理和规范。尤其是，面对基层政府的普遍财政困境和地区发展的巨大差异，在全国范围内要较好地履行对全体居民的政府责任，没有一个行之有效的政府间转移支付制度就难以进行。因此，在讨论了政府间事权界定，明确了各级政府的社会救助职责和中央政府制定的基本标准之后，应该从完善转移支付制度层面，对致力于解决各地最基本公共服务均等化的问题提出一个思路。

　　总体思路是逐渐淡化人为因素在确定基本公共服务资金各级财政比例分担的权重，加重对影响财政支出的客观因素的权重。近期内可以考虑从两个方面入手：一是，中央政府尽快制订全国基本公共服务框架内的各项具体制度的最低标准。这是中央财政有效实施对省级财政转移支付并形成合理的财政分担机制的前提。具体标准的设定可以根据经济和财政指标将全国划分为几个片区，分别制定相应的标准，并使其具有可操作性。通过规范的转移支付消除不同区域间基本公共服务的财力差距。二是，完善省以下政府财政的分担机制。要积极探索省级政府以下的财政分担办法，比如，省级政府在中央划定的各项基本公共服务标准下，根据市县具体经济总量、财政收支以及各项基本公共服务规模等指标，合理确定本省范围的各项基本公共服务标准，并形成合理的省以下财政分担机制，也可以寻求其它解决方案。

　　1、通过完善社会组织的管理法规，完善促进社会组织发展的相关政策，鼓励和引导全社会，特别是民间组织积极参与基本公共服务的提供、管理和监督

　　通过对社会组织服务的购买来实现对社会组织的管理。通过制订基本公共服务专项发展规划、服务标准，完善相关措施，加强对基本公共服务项目、服务质量、供给情况的监督。鼓励社会组织和公众参与对基本公共服务项目、服务质量、供给监督。基本公共服务，可以通过政府直接投资举办，也可以由社会机构等社会组织举办，政府采取委托协议等形式购买其服务，提供给公众。放宽基本公共服务体系的准入限制。对有关地方性法规、政策以及各职能部门设定的行政许可和审查制度进行清理，凡是国家没有明文禁止和限制的基本公共服务领域，都对社会开放，凡是对社会举办和参与基本公共服务事业带有歧视性的做法和不合法的规定，都要取消。制定基本公共服务指导目录，按照鼓励类、限制类和禁止类，分类指导基本公共服务发展。

　　对于一些经济类的中介组织、基金会组织或一些较有经济实力和社会地位的非政府组织，政府只要给予相应的鼓励、优惠政策就可以了。而对于一些公益组织或民间福利组织，他们的很多服务属于低偿或无偿，难以通过收费维持，政府就应给予一定数量的财政支持。另外政府需要探讨一套科学的评估体系，制定一套考核委托（托管）或补贴机构服务绩效的指标体系，以及明确组织监督和公众监督的方式，据以评判各种各类非政府组织和机构的经营运作状况以及满足群众需要的程度，以此来确定扶持的方式和标准。总之，政府给市场、给财政补贴，将是鼓励非政府组织，尤其是民间福利机构的最有吸引力的方式。

　　近几年来，随着我国电子政务不断向纵深发展，电子政务标准化工作也有了一定成果。然而，仅以技术标准系统为核心的电子政务建设框架是不够的，我国实施电子政务的根本目的之一，在于提高政府公共服务的水平。因此，在统一技术标准的同时，必须开展政务服务标准的制定，促进电子政务的落实和发展。

　　政务服务标准是一种针对政府提供公共服务的项目和程序所制定的标准。尽管提法不尽相同，但美国、加拿大、新加坡等电子政务发展较快的国家已经开始这方面的研究。

　　2005年，美国提出和推广的cmb“联邦事业架构”结构，是最新的电子政务绩效评估体系。该架构以服务为基础，以业务为驱动，通过绩效 参考 模型、业务参考模型、服务组件参考模型、数据参考模型和技术参考模型，对任务和业务结果、用户效果、业务流程、人力资本、技术以及对固定成本进行评估。其中服务组件参考模型将政府服务分拆为客户服务、业务管理、数字资产管理、业务 分析 服务以及后台服务，是衡量业务流程与业务结果、用户效果的重要指标。[1]

　　加拿大电子政务的发展领先全球，该国政府认为它的成功主要归功于重视用户满意度和政府服务品质的提升。加拿大总理府财务委员会通过研究重点人群、网上调查和电子邮件等多种 方法 ，调查、分析公众和 企业 的服务需求，以及对每一项服务的需求强度，在此基础上，以实际需求为依据，结合政府部门信息化水平和投资预算等来确定电子政务服务系统的设计和工程项目的优先级。[2]整个过程都贯彻了服务至上、服务标准的观念。

　　作为亚洲实施电子政务最成功的国家，新加坡在以服务标准衡量电子政务绩效的基础上，开发了公共服务基础结构。该结构以服务集成工具为基础，提供了一些定义好的服务构建模块。政府服务开发者只要按照自己的需要选择合适的模块，就能重组和共享公共服务的基础结构，从而加快电子政务服务开发和管理。[3]

　　上述各国关于政务服务标准的实践为理解和进一步研究这个命题提供了线索：电子政务的最终目的在于优化公共服务的供应环节以及提供公共服务的质量水平。实现这两个目的的关键在于对政府公共服务内容的描述和程序的梳理。只有设计了清晰的服务项目模型，先进的信息系统才能发挥应有作用。

　　政务服务标准就是要通过系统的方法，利用相关工具，深入挖掘公民的现实的和潜在的公共服务需求，进行收集、梳理和描述，遵循服务的构建 理论 进行 科学 的分类，把服务需求按层次呈现出米，最终以标准的形式，形成统一的提供服务的路径、技术解决方案和服务构件模型，并在这个基础上，实施电子政务。

　　对于发展中的 中国 而言，制定和实施政务服务标准不仅直接有利于我国电子政务建设的落实，有利于电子政务的长期规划，而且对于我国服务政府理念的落实都具有重大的意义。

　　实施电子政务是我国重要国策之一。近年来，该政策的推行取得了相当大的综合效果。但是，聚焦于电子政务所提供的公共服务这一项目上，成绩并不十分理想。

　　2002年，应国务院信息化领导小组办公室的委托，国际著名咨询公司埃森哲发表了题为《

　　目前 ，我国电子政务的发展进入了一个瓶颈阶段。建设初期各自为政造成的许多隐患渐渐明显，“纵强横弱”、“信息孤岛”等现象频频出现。针对这些 问题 ，国家信息化办公室酝酿制订国家层面的电子政务总体框架，以顶层设计的方式，从较高的起点上，提升电子政务建设的水平，解决它的长期发展问题。

　　电子政务的总体框架就是把整个政府系统看作一个整体，对各个局部系统的设计和实施进行总体 分析 ，从上而下地让各分系统参照统一的标准和语言设计业务和技术。通过这一架构，各个分系统之间能够进行信息共享或互操作，从而解决跨部门、跨系统的合作。在总体框架设计中，采用“构件”搭建业务系统，一方面可以大大缩短系统开发和部署周期，降低系统成本。另一方面，可以应对政府业务随着政策、 法律 、 社会 环境的变化需要的调整，降低系统风险。[8]因此，制定电子政务总体框架，必须突破以下三个困难，首先实现对业务构件的 研究 和设计：

　　第一，突破政府业务分析的困难。总体框架设计的关键是对政府业务的分析和梳理。政府业务十分复杂，加之国内关于政府业务流程的研究不到位，缺乏高屋建瓴的 理论 方法 的指导，使得政府业务分析的困难很大。

　　第二，突破综合人才匮乏的困难。总体框架的设计需要具备政府管理和信息管理等多方面知识和经验、综合素质相当高的人才才能真正启动。而我国目前具备通晓政府的真正需求以及业务之间的关联性的“复合型”人才少之又少。

　　第三，突破管理工具落后的困难。总体框架不能仅仅停留在理念和原则的指导阶段，而必须创造合适的管理工具和有效的管理机制。然而，适合政府管理的工具不多，急需其它管理领域的借鉴。

　　电子政务服务标准的制定和颁布实施，将基本解决上述问题。标准是克服多样性泛滥的武器。政务服务标准的推行能够使得政务服务在任何条件下，由任何人员操作，都遵循一定的要求，达到既定的效果。而这种方式将很好地避免政务 内容 的复杂和政务推行人员素质的参差。此外，尽管政务服务标准尚在研究中，但是国际标准组织和国际质量组织已经提供了许多可供借鉴的质量标准、服务标准，它们的发展已经经过了相当长的时间，提供了许多可以使用的工具，能够迅速转变为政务服务标准的工具。

　　电子政务总体框架的制定和实施是一项长期工程，也是目前实践中急需的，落实这一框架思想迫在眉睫，因此，必须从政务服务标准入手，尽快突破相关问题，争取有利于电子政务的长期发展。 3政务服务标准是联系电子政务与服务政府的真正纽带

　　建设服务型政府是我国政府发展的既定目标，而通过电子政务的建设来提高政府服务质量是大势所趋。

　　世界银行认为电子政府主要关注的应该是政府机构使用信息技术向公民提供更加有效的政府服务，改进政府与 企业 和产业界的关系，提高透明度，促进政府服务更加便利化，增加政府收益或减少政府运行成本。

　　美国把“以公民为中心、以绩效为导向、以市场为基础”作为电子政务建设的指导原则，其核心是“以公民为中心”。主要强调两个方面：一是利用信息技术提升政府效率，二是运用信息技术建立与公众互动的政府服务机制。

　　法国电子政务的项目非常强调以用户为中心，做好为公众服务，给用户提供方便。电子政务的服务效果也主要以公众的反映来测量，体现了非常明确的政府服务意识。

　　瑞典政府也非常重视对社会与公众的服务，把为企业和居民服务，增加透明度，促进民主化，作为电子政务的第一目标。[9]

　　在理论探索的层面上，我国政府对电子政务建设寄予了厚望，认为电子政务的实施，“促进了政府职能转变、提高了行政效益，降低了行政成本，方便了人民群众，在 经济 社会发展中发挥了实实在在的作用，是促进政务公开，加强公共服务的重要措施，有利于建设服务型政府，有利于缩小数字鸿沟，有利于构建社会主义和谐社会。”[10]

　　在实际操作的层面上，人们对于电子政务在服务政府政策的推广和实施中的地位和作用的认识，一般还停留在辅助工具的阶段。认为“作为信息化的手段和载体，电子政务使服务型政府建设有了 现代 科学 技术的支撑。一是通过互联网实现政府与公民和企业之间的双向互动，政府能获取来自社会多方面的建议和意见以及各种业务信息，同时接受全社会的监督，公民和企业能适时地获取政府所的政务信息，所提供的各项公共服务；二是在政府机构内部实现办公自动化，提高政府机构办事效率；三是优化了政府组织结构，使得政府组织结构向着扁平化和 网络 化的方向发展。”[11]

　　电子政务不仅仅是一种信息手段，作用也不仅仅是提高政府工作效率或者优化政府组织结构。世界上其他国家和组织的实践都充分说明了电子政务的潜力在于服务公民。落实电子政务就是实实在在地推行服务政府。我们要做的就是通过政务服务标准，将电子政务与服务政府更紧密地联系在一起。

　　第一，根据公民个体的特点和需要，研究满足他们需求的政务服务标准体系，以此为基础，设计和推广适合公民个体需求的政府服务项目和个性化服务流程，并实施政府电子政务服务项目的组织与管理，促进面向公民个体的服务政府发展。

　　第二，根据不同类型企业的特点和需要，研究满足企业需求的政务服务标准体系，以信息服务和交易服务为主，设计、运行、组织和管理相应的服务项目，促进面向企业的服务政府发展。

　　第三，根据政府与政府之间政务服务的特点和要求，以提高政府管理的效率和效力为目标，设计、开发、组织和管理面向政府和机构的政务服务标准体系，促进面向政府内部的服务政府的发展。

　　通过gtoc、gtob、gtog的规划和设计，将政务服务标准与电子政务实施联系起来，就是将电子政务与服务政府联系起来。以政务服务标准为纽带，服务政府的理念能够得到充实和具体化，通过电子政务真正落实。

　　从理论上说，基本公共服务一般包括三个基本点：一是保障公民生存权，满足基本生存的需要。二是保障公民起码的日常生活和自由，满足基本健康的需要。三是保障公民发展权，满足基本尊严(体面)和基本能力的需要。正如公共服务没有统一的定义，基本公共服务也缺乏明晰的边界。

　　从我国现实情况来看，可以运用基础性、广泛性、迫切性和可行性四个标准来衡量：基础性是指对人的发展起着关键作用；广泛性是指影响到全社会的每个家庭和个人；迫切性是指最直接最现实最紧迫的需要；可行性是指与经济发展水平和公共财政能力相适应。党的十六届六中全会把教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等列为基本公共服务。

　　我国在“公共服务均等化”前加了“基本”两字，至少有三层政策含义：一是在公共财政的基本承受范围之内，也就是说当前的公共财政能够负担得起，而且能够可持续发展。二是在公共服务内容上，只能是保重点、保底线，也就是保证每个人最基本的生存发展所需要的公共服务。三是公共服务保障水平只能是基本程度，也就是说是低层次、低水平的。一方面，我国公共财政能力有限；另一方面，由于我国人口基数太大，现阶段只能实事求是地提供较低水平的公共服务。

　　“均等化”，就政策内涵而言，主要包含三个方面内容：一是公民享受基本公共服务的机会和原则均等，如平等享有受教育的权利。二是公民享受基本公共服务的结果均等，如城乡居民享受的医疗救助在数量和质量上应大体相当。三是在提供大体均等基本公共服务的过程中，必须尊重公民的自由选择，如有钱人可以让子女进民办学校就读，而不必非得进公办学校。相比机会均等而言，结果均等更为重要。但结果均等并非平均主义，而是相对均等，其差距是在一个可普遍接受的范围之内。

　　如何衡量均等化的程度，有三种理解：一是最低标准，即要保底，又称之为“底线生存”。二是平均标准，即政府提供的基本公共服务，应达到中等平均水平。三是相等标准，即结果均等。这三个标准实际上是一个从低到高的动态演进过程，在经济发展水平和财政保障能力还不够高的情况下，只能从低水平的保底开始，然后逐步提高，最后实现高标准均等。从这个意义上说，我们当前首先应该解决基本公共服务的覆盖问题。

　　由于差距是永恒存在的，缩小差距、逼近均等是政府努力的方向，是一种执政理念和价值追求，而不是现实依归。这种追求的基点是，在全社会弘扬公平正义，关注，使他们有生存和发展的基础，有跳出“最不利者”队伍的机会和可能。

　　基础教育方面。加拿大和美国采用12年制的义务教育，公立学校不收学费，课本文具等也由国家供给，上学由校车免费接送。在芬兰，学龄儿童都可以获得“全免”的义务教育机会，包括学杂费、餐费、保险费、交通费等。在法国，中央财政通过转移支付，为低收入家庭提供就学、交通、餐费补贴等，支持学龄儿童上学。德国的公立中小学不收学费，并免费提供课本、文具，对来自农村和低收入家庭的学生还有特殊照顾。

　　医疗卫生方面。英国的社区医院和专门医院组成了为全民提供医疗卫生服务的“双管”体系，无论在哪类医院看病，个人均不需付费，患者获得了“一视同仁”的看病机会和诊疗服务。在加拿大，联邦政府建立全国性医疗保障标准，并强制省区的医疗保险和医院服务按照该标准执行。美国针对贫困者和老年人分别设立了医疗保险项目和医疗补贴项目，保障他们最基本的免费医疗服务。墨西哥自1997年开始实施教育、健康、营养“机会均等计划”，为参加项目的家庭所有成员提供保健，并为低收入家庭的幼儿和妇女提供食品增补剂等。

　　社会保障方面。瑞典是第一个对全体公民实行强制性退休体系的国家，1999年建立了名义账户制度，养老金的多少取决于名义账户金额的多少。英国的社会保障由国民保险、国民医疗保险、家庭津贴和国民救助构成，主要经费由财政负担。法国的社会保障主要通过发放家庭补助金实现，有8大类21种。日本在1961年就实现了“国民皆年金”的目标。

　　城乡区域协调发展方面。上世纪60、70年代，日本的“农村工业化道路”、韩国的“新村运动”、印度的“反贫困和农村发展计划”，都是很好的例子。他们的共同做法是，从缩小城乡硬件设施的差距入手，加大农村交通、通讯等基础设施建设，增强农村“造血”功能，缩小城乡公共服务差距。

　　上述做法的共同特点：一是通过政策法规推动区域之间、城乡之间经济社会均衡发展，进而实现基本公共服务均等化。二是通过组织流程再造和政府管理创新，提高政府的基本公共服务供给能力和水平。三是合理划分各级政府的财权与事权，通过财政均等化来保障基本公共服务均等化。四是通过改革管理方式，拓展公共服务提供渠道，形成多元供给体系。

　　近年来，国内一些省、市在推进基本公共服务均等化方面也进行了积极探索。2008年，浙江省启动全国首个《基本公共服务均等化行动计划》，提出通过5年努力，形成多层次、全覆盖的社会保障体系，配置公平、发展均衡的社会事业体系，布局合理、城乡共享的公用设施体系。海南省制定了《关于大力改善民生推进基本公共服务均等化的意见》，提出每年新增财力55％，5年筹措452亿元，重点加强教育、卫生、就业、社保、住房保障等民生工程建设。同年，成都市制定了《关于深化城乡统筹进一步提高村级公共服务和社会管理水平的意见(试行)》，提出以村(社区)为重点，以构建城乡统一的公共服务制度为关键，提高农村基层公共服务和社会管理水平，推进城乡基本公共服务均等化。2009年，广东省制定了《基本公共服务均等化规划纲要(2009～2020)》，推动全省逐步建立和完善基本公共服务体系。2010年，广东省还出台了《珠江三角洲基本公共服务一体化规划(2009～2020年)》，提出在公共教育、公共卫生、公共文化体育、公共交通、生活保障、住房保障、就业保障、医疗保障、生态与环境和现代服务业等10个方面，突破行政区划界限，逐步实现资源共享、制度对接、要素趋同、流转顺畅、差距缩小、城乡统一、待遇互认和指挥协同，并最终达到同一标准。

　　总结近年各地的探索和实践，大体有以下特点：一是探索制定基本公共服务的范围和标准。例如，浙江省

　　把基本公共服务范围分为3大类14项，广东省分为2大类8。